俠客島消息，最近，一些“人口小縣”正在搞體制變革。

比如，只有12萬人口的山西省婁煩縣，推出了“精兵簡政”:該縣通過機構(gòu)改革試點，將9個縣委減至6個，26個政府部門減至16個。山西、青海等地正在進行這樣的機構(gòu)改革。

有朋友會問，這是“瘦身”嗎？是因為人口太少，不需要太多人，還是如一些猜測所說，是因為地方財政的改革？

婁煩縣召開人口小縣事業(yè)單位改革試點動員大會

一個

按照筆者的理解，山西“人口小縣”機構(gòu)改革的首要目的是解決財政支持不平衡、人浮于事的問題。這在一定程度上是財政困難所迫，使得地方政府不得不嚴肅對待現(xiàn)有的行政體制。

任何真正的改革都有風(fēng)險和障礙，特別是從過去的經(jīng)驗來看，機構(gòu)改革最大的障礙就是精簡人員。裁員和精簡意味著一部分人會被裁掉。當然很難。

比如筆者曾經(jīng)在調(diào)查時遇到過<愛尬聊_健康養(yǎng)生>一個情況：某縣為了提高教育質(zhì)量，進行淘汰制改革，競聘上崗，教學(xué)水平低的教師被淘汰。但不到兩個月，這項改革失敗了。為什么？因為被淘汰的老師天天去教育局長家哭訴，你這是在搶人家飯碗！這位后來力推改革的局長“想通了”:“我又沒跑教育局，何必麻煩人家呢？”

所以你看，改革難，機構(gòu)改革更難。政府機關(guān)不同于人員流動頻繁的私企，很多工作無法用減員增效來衡量。所以現(xiàn)實中真正以減員為出發(fā)點的機構(gòu)改革很少；山西人口大縣的政府機構(gòu)改革并不難。報告說，一些地方黨政機關(guān)改革方案修改了16次，事業(yè)單位改革方案修改了35次，可見涉及的復(fù)雜程度。

那怎么改呢？

通常的操作方法是讓一些老弱人員分流或者提前退休，工資福利不變；或者政府以平臺、外包、公司等形式承接改變后的人員和職能。從而減少數(shù)據(jù)中的編制和人員。

具體到山西本輪小縣改革，主要是通過“職級晉升”換“崗位下降”，通過“轉(zhuǎn)下鄉(xiāng)”換“待遇提高”，減少改革阻力。比如主任會降級為副主任，但職級會上升，收入也會相應(yīng)增加；雖然從正職變成了副職，但是責(zé)任壓力減輕了，一定程度上保留了原有的日常權(quán)力。這樣改革的阻力比較小。

有人可能會問，為什么不邁出更大的一步，干脆撤縣或并縣？其實撤縣或并縣的抗風(fēng)險能力更大。有些縣級建制有上千年的歷史，各縣的語言習(xí)俗甚至文化都不一樣。以縣為單位的家鄉(xiāng)認同感非常強烈。這種涉及文化認同的改革難度最大，后果難以評估。相對來說，體制改革更容易，尤其是人口少的縣，風(fēng)險成本小很多。

山西省河曲縣，一個人口較少的縣

二

有細心的島友會問，你前面說政府機構(gòu)改革并沒有實質(zhì)性的減少職工人數(shù)，也就是說還有那么多人要養(yǎng)，財政還能省錢嗎？

答案是肯定的。

從山西人口少縣改革的實踐來看，其核心在于機構(gòu)的重組和精簡，縣政體制的簡化。這有幾個優(yōu)點：

首先，簡單的治理體系減少了層級和流程，增強了縣級整體治理和協(xié)同治理能力。比如，縣領(lǐng)導(dǎo)兼任局長，可以打破以前部門的利益藩籬，減少交流

從我國目前的縣鄉(xiāng)關(guān)系來看，雖然縣級局委辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是科級，但前者的地位、待遇和工作環(huán)境更好，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都想進城。這樣縣鄉(xiāng)“頭重腳輕”，縣級部門臃腫，傳達工作的人比執(zhí)行的人多，下發(fā)文件的人比執(zhí)行的人多，監(jiān)督工作的人比實際工作的人多，讓農(nóng)村干部疲于應(yīng)付。

縣級機構(gòu)重組、精簡、人員分流下鄉(xiāng)，意味著治理資源下沉到一線，人力從縣局配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)號施令的部門減少，基層治理隊伍充實，既提高了縣級機構(gòu)效率，也提升了鄉(xiāng)村治理能力。

從最實際的角度來看，簡單的治理體系也能省錢。縣級財政一般按照機構(gòu)數(shù)量來預(yù)算和分配辦公經(jīng)費。如果機構(gòu)數(shù)量減少，相應(yīng)的財政支出也會減少。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，縣級的“千條線”少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)費用和人情往來也相應(yīng)少了。

山西石樓縣精簡部門成績斐然。

三

最后說一個關(guān)鍵問題：是不是這些地方的財政都撐不住了，還要折騰政府部門？

從財政上看，中西部地區(qū)縣級財政一直以“保運行、保民生、謀發(fā)展”為目標。所謂保障運行，就是對人員和機構(gòu)的財政支持，也就是人頭費、辦公費，主要靠中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付。保障民生也要靠上級財政項目資金，也就是專項轉(zhuǎn)移支付。

既然轉(zhuǎn)移支付保障了運行和民生，為什么還會出現(xiàn)財政困難？

首先，由于一些中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，財政一直很差，一直處于保本經(jīng)營的狀態(tài)。土地財政出現(xiàn)后，中西部一些縣級政府開始“發(fā)家致富”。一位西部地區(qū)的縣長告訴筆者，前幾年土地賣得好的時候，擔(dān)心花不了錢，想方設(shè)法花掉；現(xiàn)在地賣不出去了，擔(dān)心還不起錢，就想辦法找錢。

顯然，對于那些常住人口10萬左右的“小縣城”來說，人太少了，賣幾塊地就更難了。

其次，“求發(fā)展”也在一定程度上加重了債務(wù)負擔(dān)，加劇了原本脆弱的財政困境。從筆者團隊的調(diào)研經(jīng)驗來看，中西部大部分市縣仍屬于“吃飯財政”，即財政僅夠供養(yǎng)公務(wù)人員和支付一般辦公費用。要發(fā)展，必須依靠地方國控、城投、城建、旅游投資等融資平臺。融資平臺承接了大部分“亮點項目”，但不計成本的“造點運動”卻隱藏著債務(wù)問題。

比如某縣2018年的重頭戲項目是投資6億在江邊建超級館，第二年的重頭戲項目是投資5億建設(shè)特色小鎮(zhèn)；但僅僅一年后，小鎮(zhèn)雜草叢生，無人造訪。這樣的例子很多。

尤其是在宏觀經(jīng)濟下行，賣地很難賺錢，中央政府不再對地方債務(wù)負責(zé)的情況下，地方政府必須想辦法突圍。經(jīng)濟發(fā)達省份的突圍有很多相對的途徑，比如廣東宣布成功解決了地方債務(wù)問題；但對于欠發(fā)達地區(qū)來說，缺錢的困境幾乎必然會倒逼地方體制改革。

短期來看，人口小縣的機構(gòu)改革是通過精簡機構(gòu)而不是精簡人員來節(jié)省財政支出的。但從長遠來看，當機構(gòu)改革成為定局，現(xiàn)有人員逐漸被“消化”后，精簡的效果