中國新聞周刊消息，仿佛一夜之間，“農管來了”的傳言引發(fā)廣泛關注。傳言中，“農管”禁止農民在房前屋后種瓜種菜，要求農民持證種地，還會在農村收繳“物業(yè)費”和“人頭費”。

5月11日，中國互聯網聯合辟謠平臺對4月的網絡謠言進行了梳理和辟謠，其中就有關于“農管”的傳言——4月以來，有不法分子杜撰“‘農管’來了，農民要‘持證下田’”虛假信息，歪曲農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍打擊侵農害農違法行為的職責，混淆視聽，意圖騙取所謂“從業(yè)許可證”的培訓費。

“農管”不是正式名稱，指的是農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍。早在1990年代，農業(yè)執(zhí)法就是農業(yè)行政部門的重要工作內容。2018年新一輪國務院機構改革之后，農業(yè)農村部職責調整，農業(yè)執(zhí)法以“大農業(yè)”為基本方向，各地開展農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構改革工作，部分省市率先組建了農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊。截至2022年底，市縣兩級農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構已按要求組建完成，農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作基本到位。

孫明揚是中南財經政法大學馬克思主義學院講師、基層法治研究所研究員，2019年到2021年，她曾在湖北省2個市的農業(yè)綜合行政執(zhí)法單位集中調研了約45天，另對4省19個縣的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革情況調研了約25天。2021年底，她完成了自己的博士學位論文《農業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的實踐與內在邏輯》。

在孫明揚看來，網絡上突然出現的針對農業(yè)綜合行政執(zhí)法的傳言，很多是源于對農業(yè)執(zhí)法的誤解。然而，部分農民對“農管”顯露出的憂慮也須引起重視。

全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革已推行數年，多名長期在一線工作的農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊人員和農業(yè)領域專家對《中國新聞周刊》表示，農業(yè)綜合行政執(zhí)法有明顯成效，同時也存在著問題，仍需進一步規(guī)范化。

3月21日，河北張家口市宣化區(qū)農業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊執(zhí)法人員在春光鄉(xiāng)一家農機市場進行檢查。圖/中新

法無授權不可為

事實上，農業(yè)綜合行政執(zhí)法有著明確的執(zhí)法邊界。

農業(yè)農村部印發(fā)的《農業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》梳理規(guī)范了農業(yè)綜合行政執(zhí)法的事項名稱、職權類型、事實依據和實施主體。根據《指導目錄》，農業(yè)綜合行政執(zhí)法事項有251項，其中行政處罰230項，行政強制21項。農業(yè)農村部法規(guī)司有關負責人在今年4月召開的全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法能力建設推進工作視頻會上表示，各地結合實際制定了相應的目錄，對執(zhí)法事項實行清單管理，要求“法無授權不可為”。

孫明揚告訴《中國新聞周刊》，農業(yè)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法內容主要包括五大類。第一類是農業(yè)生產投入品監(jiān)管，管理種子、農藥、化肥、獸藥、獸飼料等農資的質量，主要是打擊假冒偽劣投入品，保障農業(yè)生產者的利益；第二類是農產品質量監(jiān)管，監(jiān)督農業(yè)生產過程中是否添加有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等，確保不出現農產品質量安全事故；第三類是畜牧業(yè)屠宰、調運等環(huán)節(jié)監(jiān)管；第四類是漁業(yè)生態(tài)監(jiān)管，包括在禁漁期間禁止捕撈、電魚等；第五類包括宅基地違法查處、農業(yè)機械監(jiān)管等。

實際執(zhí)法過程中，各地農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的工作內容存在不同的重點。

湖北省荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊于2019年組建完成，支隊負責人余程對《中國新聞周刊》表示，在幾類工作內容中，農業(yè)生產投入品監(jiān)管是該支隊日常工作中占比最大的，支隊會以種子、農藥、肥料、獸藥、飼料、農機等六類農資產品為重點，有計劃地組織開展專項治理活動。近三年，荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊監(jiān)督抽檢農資產品1041批次，依法查處各類違法生產經營農資案件127起。

鄭可平在山東省某縣區(qū)級農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊工作了7年，她對《中國新聞周刊》表示，該執(zhí)法隊伍的工作重點是農藥、肥料、飼料等農資產品的質量監(jiān)管和動植物檢疫，每年辦結各類案件約兩三百件。

鄭可平說，農業(yè)綜合行政執(zhí)法中，案件從立案到結案會經過多道程序。“接到案件線索之后，執(zhí)法人員要先到現場去核實，達到立案標準后才能立案。立案之后，再開展案件調查，包括現場調查和詢問調查等，然后執(zhí)法人員會出具案件處理意見書，經局領導研究同意后，才能出一個最初的處罰決定，發(fā)給當事人。當事人不提出異議，才會發(fā)出行政處罰決定書。”鄭可平說，在很多案件的辦理過程中，會要求當事人先整改，限期內未整改再進入執(zhí)法流程進行處罰。

此外，農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊的另一項重要工作內容是受理處置農民群眾各類農資信訪投訴，開展田間現場調查，組織行政調解。孫明揚在荊州調研時發(fā)現，行政調解在執(zhí)法人員的工作中占了相當大的比重。

孫明揚回憶說，一次，有農戶向荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊投訴，稱自己種植的包菜不“包”了，懷疑買到了假種子。接到線索后，她跟著執(zhí)法人員一起去了菜地檢查包菜。執(zhí)法人員調查后發(fā)現，包菜種子并不是假冒偽劣的，但賣種子的經銷戶沒有向農民講清楚種植技術。經過執(zhí)法人員的行政調解，農戶與經銷戶在協(xié)商后達成了統(tǒng)一的賠償意見，未走入處罰程序。

余程表示，近三年，荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊處置了各類農資信訪投訴498起，為農民挽回經濟損失1000余萬元。

“農管”為何成為焦點

“農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構和農民不是對立的，實際上，執(zhí)法機構是在維護普通農戶的合法利益。”孫明揚說。

然而，本應維護農民利益的農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構卻引發(fā)了一些質疑。

《中國新聞周刊》記者梳理各平臺用戶針對農業(yè)綜合行政執(zhí)法的評論后發(fā)現，不滿的聲音集中于認為《指導目錄》中執(zhí)法事項和行政處罰事項太多，并認為其中一些具體事項不合理。

最突出的一大爭議，在于農民是否持證才能駕駛拖拉機和聯合收割機。根據《指導目錄》第二十七項，對未取得拖拉機、聯合收割機操作證件而操作拖拉機、聯合收割機的，給予行政處罰，并處罰款。有農民表示，自己已經開了多年拖拉機和聯合收割機，一直沒有持證，從未發(fā)生意外，不能理解該執(zhí)法事項。

中國農業(yè)大學農民問題研究所名譽所長、教授朱啟臻對《中國新聞周刊》指出，農民無證操作農機導致受傷甚至死亡的事故其實經常出現，因此執(zhí)法機構要求農民持證才能操作拖拉機、聯合收割機是有道理的。

但是，朱啟臻也認為，農業(yè)農村部門還應該有一項服務與該執(zhí)法事項相匹配——農民經過駕駛拖拉機和聯合收割機測試合格的，應免費發(fā)證。“執(zhí)法機構的執(zhí)法事項都是有法律依據的，管的問題也都是應該管的。但是管的時候應該提供服務，不能在農民最忙的時候，因為沒證不讓農民開拖拉機和聯合收割機。要把服務放在第一位，而不是動不動就罰款。”

在農業(yè)農村部農村經濟研究中心研究員張照新看來，一些地方要求農民尤其是高齡農民持證才能操作拖拉機和聯合收割機，并且一步到位去執(zhí)行，其實不符合實際，“應該結合不同地區(qū)的不同情況，用政策去引導農民，而不是一刀切直接禁止農民去做”。

張照新對《中國新聞周刊》說，過去很長一段時間，農業(yè)領域執(zhí)法力量較弱，技術上“法不責眾”，農村有些不合法的行為長期存在。如今隨著農業(yè)執(zhí)法力度加強，矛盾就出現了。“比如農村的違建，從法律的角度應該執(zhí)法，但是很多農民可能為此投入了全部的家當，執(zhí)法可能會帶來不小的沖突。”

針對這類情況，張照新認為，執(zhí)法機構不應“一刀切”，可以給農民一個期限，以及給農民一個補償或替代的方案，而不是簡單粗暴地執(zhí)法。

粗暴執(zhí)法在各地農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構的工作中確實偶有發(fā)生。

北京農學院文發(fā)學院教授童光法從2022年8月份以來實地考察和持續(xù)監(jiān)測了5地農業(yè)綜合行政執(zhí)法情況，他針對執(zhí)法相對人開展了問卷調查，在回收的205份有效問卷中，有10份反映出執(zhí)法人員的執(zhí)法態(tài)度一般，比較強硬。童光法指出，部分執(zhí)法隊伍確實存在自由裁量權和執(zhí)法不太規(guī)范的情況，極少數執(zhí)法人員存在執(zhí)法態(tài)度強硬或冷淡等問題。

這種情況下，對農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構行政執(zhí)法的監(jiān)督十分重要。

據孫明揚所知，各地農業(yè)農村局的法規(guī)科會對每一個案件進行法制審核，“這是行政主體內部的監(jiān)督”。童光法在《Z省5地農業(yè)綜合行政執(zhí)法實證》一文中指出，他考察的3家單位能夠嚴格落實重大違法案件部門負責人集體研究決定討論制，還有一地農業(yè)農村局外聘法學教授、專業(yè)律師等作為法律顧問，進行具有獨立判斷的審核監(jiān)督。童光法認為，此經驗可以為其他市縣農業(yè)農村局借鑒。

除了內部監(jiān)督，孫明揚表示，各個縣市的紀檢監(jiān)察部門和司法局也會定期開展案件評查工作，根據案卷判斷執(zhí)法機構在執(zhí)法行證據是否充分、程序是否合規(guī)、處罰是否適當。她還表示，人民群眾如果對執(zhí)法工作不滿，可以提出異議，或者向相關部門舉報。

值得注意的是，還有一些網絡上針對農業(yè)綜合行政執(zhí)法發(fā)表的不滿其實找錯了對象。

在一張廣為流傳的網絡截圖中，“農管”的主要工作職責包括9項，分別是嚴禁土葬、房屋門口不能種植瓜果蔬菜、自己種的樹不能砍伐、家禽不能私賣、不能燒柴、嚴禁焚燒秸稈、春節(jié)嚴禁煙花爆竹、嚴禁焚燒生活垃圾、嚴禁土地種植農作物以外的植物。

農業(yè)農村部法規(guī)司有關負責人在4月召開的全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法能力建設推進工作視頻會上表示，網上有帖子提到的“禁止房前屋后種瓜種菜”等，并不屬于農業(yè)綜合行政執(zhí)法范圍。

在朱啟臻看來，過去一些地方的相關部門對農民的生產生活有很多干擾，讓農民反感，“這些事情農民不知道是誰干的，往往都是穿制服的”，農民就把一些其他部門“一刀切”的執(zhí)法都誤認為是農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍做的。

“農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構組建的初衷是好的，但關鍵在執(zhí)行。”朱啟臻指出，農業(yè)綜合行政執(zhí)法在執(zhí)法中一定要保持獨立性，而不是任個別領導干部隨意抽調、做執(zhí)法邊界以外的事，這樣就可能變成干擾農民生活的一支力量。

張照新認為，可以從國家層面出臺一個農村綜合執(zhí)法的負面清單，不僅要規(guī)定農業(yè)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法事項，也要規(guī)定農業(yè)綜合行政執(zhí)法不能參與什么事，“不能越界”。

以綜合為改革方向

盡管農業(yè)綜合行政執(zhí)法最近才引起熱議，但農業(yè)執(zhí)法并不是近期才出現。農業(yè)領域的執(zhí)法改革，則已經持續(xù)了多年。

1993年，《中華人民共和國農業(yè)法》明確指出了農業(yè)行政管理部門執(zhí)法監(jiān)督的職責。孫明揚說，早期的基層農業(yè)執(zhí)法主要圍繞種植業(yè)展開，農業(yè)執(zhí)法工作也從那時開始逐漸成為農業(yè)行政部門重要的工作內容。這一階段，農業(yè)行政執(zhí)法主要以分散賦權的方式完成執(zhí)法權責和機構的配置。

在孫明揚看來，之后的農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，可以分為兩個階段。

第一個階段是以“相對集中處罰”為基礎的農業(yè)小綜合執(zhí)法階段。上世紀末，我國開始在城市管理領域探索“相對集中行使處罰權”改革。2002年10月，國務院辦公廳轉發(fā)《中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工組的意見》，該意見指出，要在農業(yè)管理等多個領域展開清理整頓行政執(zhí)法隊伍工作，在具備條件的省、市、縣進行綜合行政執(zhí)法試點。

2014年，鄭可平所在的縣區(qū)級農業(yè)農村局就是在“小綜合”階段組建了農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍。鄭可平回憶，當時，縣區(qū)的農業(yè)執(zhí)法保留了多支執(zhí)法隊伍，有些地方將農業(yè)、農機和畜牧3項職能合并，有的地方將林業(yè)、糧食、漁業(yè)等8項職能合并。

孫明揚總結，在“小綜合”階段，農業(yè)部門的執(zhí)法權仍比較分散，并且執(zhí)法職能沒有從其他職能中剝離，很多人員可能既要從事執(zhí)法工作，又要從事檢疫工作，還要從事技術服務工作。

第二個階段則是農業(yè)大綜合執(zhí)法階段。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，指出全國要組建多個新的綜合執(zhí)法隊伍，其中包括包括市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸和農業(yè)。在此背景下，農業(yè)領域開始了“大綜合”的執(zhí)法改革，將原分散在地方農業(yè)農村部門內設機構和所屬單位的行政執(zhí)法職能整合起來，組建農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，以農業(yè)農村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法。

從2018年到2022年，農業(yè)農村部將農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革作為一項重點工作，通過全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法示范創(chuàng)建活動、要求各地出臺“三定”方案等方式，推進“大綜合”的執(zhí)法改革。

孫明揚說，“大綜合”改革強化了對農業(yè)執(zhí)法機構的橫向整合，過去農業(yè)、農機、畜牧、漁業(yè)、糧食等執(zhí)法隊伍都統(tǒng)和在一起，成為一支執(zhí)法隊伍，即農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍。另外，“大綜合”改革也縱向要求執(zhí)法權下沉，下移執(zhí)法重心，省級農業(yè)農村部門原則上不設獨立的農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，市級農業(yè)農村部門盡量減少執(zhí)法層級，尤其是設區(qū)的市，在市和區(qū)中只保留一級執(zhí)法隊伍。此外，盡量采取農業(yè)農村行政管理部門與執(zhí)法隊伍“局隊合一”的體制，促進執(zhí)法工作在行政管理部門的重要性。

“這一輪綜合執(zhí)法改革，很重要的一點就是要求農業(yè)執(zhí)法隊伍專司執(zhí)法。”孫明揚指出，改革后，執(zhí)法人員有了統(tǒng)一的服裝、裝備，要持執(zhí)法證才能執(zhí)法，要求嚴格執(zhí)行“三項制度”，制定了農業(yè)行政處罰的程序規(guī)定、工作章程、操作手冊等，執(zhí)法的規(guī)范化程度相對提升。

在農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革之前，農業(yè)領域的行政執(zhí)法存在著諸多問題。

孫明揚指出，由于長期分散賦權的執(zhí)法權配置格局，農業(yè)領域存在不同條線多頭執(zhí)法的現象，可能種植執(zhí)法是一條線，畜牧執(zhí)法是一條線，漁業(yè)執(zhí)法又是一條線，大家各管各的事。另外，在市、區(qū)兩級，可能還存在重復執(zhí)法，日常監(jiān)管時，市級執(zhí)法機構和區(qū)級執(zhí)法機構都要去。

此外，張照新指出，在農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍組建之前，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法人員平時還負責其他業(yè)務，身份比較模糊，執(zhí)法的主動性比較弱，專業(yè)性也不強，導致管理難度大。張照新認為，改革之后，農業(yè)權責界限不清的問題得到了解決，執(zhí)法隊伍的專業(yè)性變得更強了。

“‘綜合’是我國執(zhí)法領域改革的重要方向和基調，農業(yè)領域的綜合執(zhí)法改革也是客觀現實的需要。很多農業(yè)執(zhí)法過去面臨的問題，要通過綜合執(zhí)法改革的方式才能解決。”孫明揚說。

如何進一步推進改革

全國農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍組建完畢后，農業(yè)領域的執(zhí)法力度有明顯提升。據農業(yè)農村部統(tǒng)計，2020~2022年，全國各級農業(yè)綜合執(zhí)法機構累計查辦各類違法案件30.47萬件，調處糾紛1.89萬件，挽回經濟損失14.96億元。

不過，在那些工作于一線的執(zhí)法人員看來，農業(yè)綜合執(zhí)法仍面臨很多困難。首先，農業(yè)綜合執(zhí)法機構職能眾多，執(zhí)法人員部分職責難以履行到位。

余程說，農業(yè)綜合執(zhí)法機構依法履職涉及的法律有近20部、行政法規(guī)30余部、地方法規(guī)和政府部門規(guī)章170余部，行政處罰事項多達200余項，造成農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構任務繁重。荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊核定事業(yè)編制78名，實際在職人員55名，“我們明顯感覺到人員力量不足”。

余程表示，在荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，長江禁漁、農村宅基地執(zhí)法、耕地巡查保護等職責的履行較為困難，因沒有將責任壓實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，僅依靠農業(yè)執(zhí)法人員日夜巡查，容易出現監(jiān)管真空和空白。

其次，農業(yè)綜合執(zhí)法機構的人員素質和執(zhí)法能力有待進一步提高。

鄭可平曾在2020年發(fā)表一篇論文，討論基層農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中存在的問題。她表示，在農業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，存在執(zhí)法人員素質低的問題。“因為各地在合并執(zhí)法職能的時候，基本將原有執(zhí)法編制內的人員直接合并，沒有將執(zhí)法人員具體情況考慮在內，具有相關專業(yè)知識和能力的人員很少。”鄭可平說。

“執(zhí)法人員過去都是分散在不同機構，可能有些人員以前只負責種植業(yè)的執(zhí)法，對畜牧、漁政等領域完全不熟悉。現在在綜合執(zhí)法機構，執(zhí)法人員就需要從頭學起。”余程指出，很多執(zhí)法人員目前掌握的原行業(yè)專業(yè)執(zhí)法知識，還遠遠達不到綜合執(zhí)法的要求，補齊農業(yè)綜合執(zhí)法知識“短板”任重道遠。

農業(yè)綜合執(zhí)法機構執(zhí)法人員的“老齡化”使得補齊“短板”的工作難度更高。在荊州市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，在職人員平均年齡52歲。

再次，《中國新聞周刊》記者梳理多地農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構人員發(fā)表的論文后發(fā)現，大多數執(zhí)法人員都提到執(zhí)法保障不足的<愛尬聊_知識大全>問題。余程表示，由于地方財政困難，基本上只保障了執(zhí)法人員工資和少量工作經費，執(zhí)法裝備、執(zhí)法車輛、執(zhí)法船艇數量不足，現代化、信息化設備缺失，影響了執(zhí)法效率。

隨著社會發(fā)展，農業(yè)領域也開始出現一些新的違法行為，例如通過電商平臺、網絡直播等渠道銷售假冒偽劣農資產品。孫明揚認為，這要求農業(yè)綜合執(zhí)法機構突破傳統(tǒng)的案件辦理方式，增強區(qū)域間的合作和協(xié)調能力、增強溯源能力。

另外，孫明揚提到，農業(yè)綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法機構的工作重點也有一些變化。例如對宅基地違法行為的查處，就是以前沒有涉及的工作內容，而在長江流域沿線的省、市，禁止捕撈、電魚和監(jiān)管水域生態(tài)環(huán)境等工作都變得更加重要，“這要求執(zhí)法機構也與時俱進地配置執(zhí)法資源、執(zhí)法力量，增強對新增執(zhí)法事務的適應能力”。

為真正落實“綜合執(zhí)法”的要求，孫明揚指出，還需要農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構理順組織架構，保障執(zhí)法機構的有序運行，并且建立常態(tài)化的專業(yè)培訓機制，突破執(zhí)法人員的“專業(yè)壁壘”，提升執(zhí)法人員“綜合執(zhí)法”的能力。此外，執(zhí)法機構還應嚴格遵照法定程序辦案，形成有效的案件辦理機制，加強對案卷質量的內部管理，建立與公安機關、司法機關的常態(tài)化合作，以提升疑難案件、行刑銜接案件的規(guī)范化程度。